Negociação Coletiva

A regulamentação da negociação coletiva no serviço público entrou em sua fase mais sensível. Após mais de uma década de discussões sobre a internalização da Convenção 151 da OIT, o Ministério da Gestão e Inovação (MGI) e a Casa Civil da Presidência da República ajustam o texto que definirá os mecanismos legais da negociação e do direito de greve dos servidores públicos.

O projeto, que deverá ser encaminhado ao Congresso ainda neste ano, busca estabelecer regras de vários temas relevantes para o exercício da liberdade sindical no setor público — incluindo mediação, conciliação, direito de greve e liberação de dirigentes sindicais. Agora, no entanto, devo me limitar ao exame da negociação coletiva, com o objetivo específico de analisar a possibilidade de compatibilizar a Convenção 151 da OIT com os limites constitucionais fixados pelo Supremo Tribunal Federal (STF), especialmente à luz do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade(ADI) 492, que declarou inconstitucional dispositivo semelhante da Lei 8.112, de 1990.

A ADI 492 foi proposta pelo Procurador-Geral da República contra o artigo 240 da Lei 8.112, especialmente contra suas alíneas d e e, que reconheciam aos servidores públicos civis federais, respectivamente, o direito de negociação coletiva e o ajuizamento “frente à Justiça do Trabalho”. Em novembro de 1992, o STF, por maioria, declarou a inconstitucionalidade de ambas. A respeito da alínea d, o fundamento central foi a incompatibilidade entre o regime estatutário do servidor público e a lógica da negociação coletiva típica das relações de trabalho privadas. O voto condutor, do ministro Carlos Velloso, fixou a tese de que a negociação coletiva, ao pressupor concessões mútuas, colide com o princípio da legalidade estrita que rege a Administração Pública, segundo o qual só é permitido ao Estado o que está previamente autorizado em lei. A própria Constituição de 1988 reforçaria essa limitação ao prever, nos arts. 37, X, e 61, § 1º, II, “a”, que a fixação ou modificação da remuneração dos servidores públicos depende de lei específica, de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo. Além disso, o Supremo Tribunal Federal entendeu que a ausência de referência ao direito de negociação coletiva no art. 39, § 2º da Constituição — que incorporou, com ressalvas, os direitos do art. 7º, caput e incisos, aos servidores públicos — revelava uma omissão proposital do legislador constituinte, incompatibilizando a aplicação analógica do inciso XXVI do art. 7º ao funcionalismo. Assim, a tentativa de reconhecer por via infraconstitucional o direito à negociação coletiva foi considerada uma afronta à Constituição. Este entendimento da Suprema Corte permanece relevante e impõe limites à forma como o Congresso poderá regulamentar os mecanismos de negociação coletiva no setor público.

Desde o julgamento da ADI 492, o cenário político, jurídico e normativo sobre a negociação coletiva no serviço público passou por transformações relevantes. A principal delas foi a ratificação da Convenção 151 da OIT pelo Brasil em 2010, com a entrada em vigor do Decreto Legislativo 206. Ademais, o próprio Supremo Tribunal Federal, ao longo daquela década, adotou posturas mais abertas à liberdade sindical no setor público, inclusive reconhecendo o direito de greve de servidores e a possibilidade de formas organizadas de representação coletiva. No entanto, essas mudanças não envolveram uma alteração expressa nos dispositivos constitucionais que fundamentaram a declaração de inconstitucionalidade da negociação coletiva prevista na alínea “d” do art. 240 da Lei 8.112.

Aliás, em 2015, a Suprema Corte rejeitou o Mandado de Injunção (MI) 4.398, impetrado com o objetivo de assegurar a eficácia plena da Convenção 151 da OIT, especialmente quanto ao direito à negociação coletiva no setor público. O STF, por maioria, entendeu que a norma internacional carece de eficácia plena e imediata por depender de regulamentação interna específica. A decisão foi tomada sob o argumento de que a ausência de norma regulamentadora inviabiliza a concessão do provimento judicial, reforçando a posição de que a negociação coletiva no serviço público ainda não possui suporte jurídico autônomo no ordenamento constitucional brasileiro. Essa posição reafirma a resistência da Corte em conferir aplicabilidade direta à Convenção 151 sem que haja lei formal que compatibilize seus comandos com os dispositivos constitucionais em vigor.

Os argumentos centrais do voto condutor do julgamento da ADI 492 repousavam sobre três dispositivos constitucionais que continuam com a mesma redação desde 1988: o art. 37, inciso X (que exige lei específica para fixar ou alterar a remuneração dos servidores públicos), o art. 61, §1º, inciso II, alínea “a” (que reserva ao Chefe do Executivo a iniciativa de leis sobre remuneração de servidores), e o art. 39, §2º (que não estendeu aos servidores o inciso XXVI do art. 7º, sobre o reconhecimento de convenções e acordos coletivos). Esses fundamentos permanecem válidos em sua literalidade e foram interpretados pelo STF, na ocasião, como barreiras constitucionais objetivas à adoção da negociação coletiva na Administração Pública regida por estatuto.

Dessa forma, ainda que o contexto institucional atual favoreça uma maior abertura à negociação coletiva no serviço público — e mesmo que se reconheça um dever de conformação do direito interno ao padrão normativo da Convenção 151 —, não houve até o momento qualquer emenda constitucional que modifique a literalidade dos dispositivos utilizados como fundamento da inconstitucionalidade em 1992. Com isso, permanece em aberto o risco jurídico de que eventual nova regulamentação legal da negociação coletiva de servidores públicos venha a ser questionada no STF e enfrentada com os mesmos fundamentos constitucionais já acolhidos pela Corte. Essa tensão entre a evolução infraconstitucional e a rigidez do texto constitucional impõe cautela redobrada na formulação do projeto de lei atualmente em elaboração pelo Executivo.

A fim de evitar que uma futura lei sobre negociação coletiva dos servidores públicos seja declarada inconstitucional, é necessário que o legislador observe cuidadosamente os fundamentos jurídicos que sustentaram a decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI 492, sobretudo no tocante à natureza estatutária do regime jurídico dos servidores. Em “Negociação Coletiva no Serviço Público”, eu e Robson Barbosa propusemos que o caminho para a constitucionalidade passa por uma clara distinção entre “normas pactuadas” e “normas legais”. A negociação coletiva pode ser exercida sem violar o princípio da legalidade se os seus produtos forem tratados como insumos para a iniciativa legislativa, e não como atos normativos autoexecutáveis.

Nesse sentido, a proposta mais segura não é simplesmente “reconhecer” os acordos coletivos como fontes diretas de obrigação, mas sim criar mecanismos legais que obriguem a Administração a processar, responder e, eventualmente, submeter ao Legislativo as propostas acordadas com as entidades representativas dos servidores públicos. Esse modelo assegura que o Chefe do Poder Executivo mantenha a titularidade exclusiva da iniciativa legislativa sobre remuneração e carreira, conforme exigido pelos arts. 37, X e 61, §1º, II, “a” da Constituição. Ao mesmo tempo, confere densidade normativa ao direito à negociação coletiva, sem fazer da convenção coletiva um atalho para alterar o regime jurídico por via imprópria.

Outra cautela essencial, também discutida no livro, é o tratamento jurídico diferenciado para os entes federativos subnacionais. Como a titularidade da iniciativa legislativa sobre remuneração é repartida entre os entes da Federação, uma lei geral nacional não pode obrigar, de modo vinculante, os estados e municípios a acolherem acordos celebrados em suas mesas de negociação. A solução constitucionalmente segura, nesse caso, seria criar um marco regulatório nacional que estimule, mas não imponha, a celebração e a incorporação dos acordos. Esses pontos são mais bem desenvolvidos na obra “Negociação Coletiva no Serviço Público: uma proposta de regulamentação”, que apresenta uma minuta de projeto de lei cuidadosamente desenhada para compatibilizar os direitos sindicais com os limites do sistema constitucional brasileiro.

A regulamentação da negociação coletiva no serviço público precisa avançar com realismo institucional e rigor jurídico. O desafio não é apenas político, mas técnico: construir um modelo de diálogo social que seja compatível com os princípios constitucionais da legalidade, da separação de poderes e da iniciativa legislativa privativa do chefe do Executivo. O momento é decisivo, pois o país dispõe agora de maturidade política e experiência comparada suficientes para equilibrar a autonomia sindical com a juridicidade administrativa. Se o texto legal respeitar esses limites e se inspirar em soluções procedimentais que obriguem o Estado a dialogar, sem transformar a negociação em fonte autônoma de normas estatutárias, será possível atender aos compromissos da Convenção 151 da OIT sem reeditar os erros que levaram à inconstitucionalidade de 1992.